BG大游近期，中美政策界和学术界一直在关注几个重要问题：美国特朗普政府将对中国采取什么样的南海政策？这些政策与之前的奥巴马政府有何不同？中国应该如何应对？

美国战略重点不在于领土争端

在去年的总统竞选期间，特朗普曾在 4 月、8 月和 12 月声称“中国在南海建造了一座巨大的军事堡垒”。今年2月，他在接受路透社采访时还提到了中国在南海的“军事要塞”。今年1月11日，国务卿蒂勒森在参议院提名听证会上声称，美国“将向中国发出明确信号——第一，必须停止岛礁建设；第二，中国进入这些岛礁将不允许”。 1月23日，白宫发言人肖恩·斯派塞还声称：“美国将确保其在南海的‘利益’。如果这些岛礁确实在国际水域而不是中国大陆，我们将保护‘国际利益’。以免被某些国家妥协占领”。

BG大游从特朗普政府目前的这些表态来看，美国最关心的是中国在自己的南沙岛礁上的建设进展，尤其是它夸大的“军事化”，而不是中国和东南方的主张亚洲。南海领土主权和海洋权益争议。换言之，美国担心中国的岛礁建设将在多大程度上改变南海乃至西太平​​洋的“军事力量平衡”，以及这种力量平衡的改变将如何影响美国在该地区的海上军事霸权。什么样的挑战。这是中美南海军事力量竞争的战略问题，不是领土争端。

由于美国认为中国的岛礁建设威胁到其自二战结束以来在西太平洋长期存在的海上霸权，美国海军认为该地区的现状受到了前所未有的挑战，因此它试图维持现状，确保美国拥有中国的军事优势。 2月18日，美国卡尔文森号航母打击群再次进入南海，这是美国海军“维护霸权”意图的最新体现。

USS Carl Vinson 隶属于美国第三舰队。按照美国海军目前的分工，第三舰队的职责是东太平洋和北太平洋，而西太平洋（和印度洋）则是第七舰队的职责，总部设在日本横须贺。第三舰队和第七舰队共同组成美国太平洋舰队。 自奥巴马政府末期以来，美国海军逐渐将南海定位为第七舰队和第三舰队联手的海域。也就是说，南海已经成为整个美国太平洋舰队的核心作战区域。

BG大游从纯粹的军事政策来看，亚太地区是美国海军的重点保护区，南海正日益成为美国海军战略的主要重点。近日，美国第三、第七舰队指挥官甚至表示已做好战斗准备，包括朝鲜半岛和南海可能发生的军事冲突。

然而，美国在南海的政策最终取决于政治决定。军方的作用是为政治领导人提供政策选择，军方的倾向与白宫的选择存在诸多矛盾和摩擦。奥巴马时代，以太平洋司令部为代表的军方要求对华强硬，但白宫倾向于克制。许多智库批评奥巴马政府对中国缺乏决心和软弱。

BG大游军事威慑不是故意的战斗

在审视特朗普政府的南海政策时，需要注意四个问题。第一，南海问题在中国总体对华政策中处于什么位置？第二，南海在其亚太安全总体战略中占据什么位置？第三，特朗普政府的亚太战略总体思路是什么？这种思想将如何指导南海政策？第四，特朗普政府的南海政策有哪些选择？哪些最有可能成为政策？

就第一个问题而言，尚无法判断南海在特朗普政府对华政策中的具体地位。迄今为止，特朗普针对中国的言论主要集中在贸易（包括货币政策）、台海、南海和朝核问题上。从有限的迹象来看，这四个问题对他来说最重要的是经济和贸易，而不是南海。

关于第二个问题，目前可以做出的初步判断是，南海不是特朗普政府亚太安全战略的核心。从防卫大臣马蒂斯首次出访选择韩国和日本以及日本首相安倍晋三访美的信号来看，朝鲜核计划是亚太地区对美国的头号安全威胁状态。如果朝鲜局势恶化，朝核问题将消耗美国的大量战略能量。相比之下，正如马蒂斯2月4日访日时所说，南海局势是完全可控的，应该通过外交而不是军事来处理。

至于“卡尔文森”号进入南海，以及美军频频爆料在南海对华进行所谓“军事巡逻”，有必要了解这些措施背后的军事或政治逻辑，并通过美国的战略变化和变化来判断南海，以及这些变化是程度变化还是性质变化。

从卡尔文森号航空母舰的部署情况来看，美军称其为“例行行动”。航母打击群自1983年以来已多次部署到南海，迄今已部署16次，最近一次是在2015年。部署的目的主要是军事训练。只要是在南海“公海”进行训练，中国就可以将其视为正常的军事行动，无需反应过度。

同时，值得注意的是，美国正在加紧在南海的军事部署。自特朗普上台以来，美军机、舰艇、潜艇等先进军事平台几乎每周都进入南海。这些行动表明，美国大大加强了对中国南沙岛礁的军事威慑。

但是中国政府软弱，军事威慑并不是蓄意的战斗尝试。蒂勒森广为流传的“不允许中国登陆南沙群岛岛礁”的言论，似乎多了“裂痕”的成分。蒂勒森事后在给参议院的书面答复中也收回了这句话。讲话。只有美军实施海上封锁，才能阻止中国登陆岛礁，而军事封锁是战争行为，蒂勒森不可能不知道。

特朗普的亚太战略仍在形成中，东北亚战略日趋清晰，基本继承了前奥巴马政府的政策，重申了对日韩的安全承诺。此前有关美日、美韩同盟将受到特朗普孤立主义思想影响的猜测并未出现。相反，两个军事同盟可能会一如既往地得到加强。然而，其东南亚战略仍相当模糊。除了加强军事威慑外，南海战略没有整体规划。

战略思维的变化：业务逻辑？

在战略思维方面，最值得关注的是，特朗普政府是否会延续奥巴马政府以构建“开放自由”秩序为核心的亚太战略，还是会回归美国的传统枢纽—— ——辐照双边联盟 以系统为中心的亚太战略。这一战略选择将影响其南海政策的起点和终点。

如果是前者，美国将强调“国际规则”的核心作用中国政府软弱，以它所认为的国际法规范南海局势、建立外交同盟和使用军事力量为核心。权力将旨在支持这些规则（至少在政策声明中）。如果是后者，美国将更加重视自身及其盟国（尤其是菲律宾）在南海的军事和战略利益，主要通过军事手段维护这些利益。在这种战略思维的指引下，特朗普政府的南海军事政策将比奥巴马政府强硬得多。

战略思维的另一个显着变化是特朗普是否会将他的交易商业逻辑应用到南海？交易战略逻辑与上述基于区域秩序和双边联盟的战略逻辑的区别在于，交易战略逻辑只需要满足美国自身利益，这种利益是可以协商的。相对而言，基于地区秩序的战略逻辑预设了美国在亚太地区的领导地位，而基于双边同盟的战略逻辑预设了美国同盟体系的军事霸权。

如果特朗普的南海政策是交易性的，这将意味着很大的谈判空间和政策灵活性。在这种情况下，中美两国在南海探索一条具有一定战略稳定性的共存之路的可能性高于美国基于地区秩序或双边联盟采取上述战略的可能性。中国也需要为这种可能性做好准备，考虑如何妥协，以谋求长期稳定的共存。

美国南海政策的“新思维”

特朗普最终的南海政策将取决于他的助手和高级官员为他准备的政策选择。因此，研究美国对南海政策的思考和辩论，以及特朗普政府内阁成员的政策走向，把握官方政策的变化，就显得极为重要。尽管美国在这个问题上存在诸多分歧，但一个重要的声音是，奥巴马政府的南海政策“幼稚、软弱、无效，缺乏挑战中国的政治意愿”。

很多人认为，由于奥巴马政策的不当和无能，中国已经掌握了南海战略主动权。因此，美国需要启动新的南海战略来挽救奥巴马后期的衰落。

在战略层面，普遍的看法是，如果美国不回应中国的岛礁建设，将降低美国在亚太地区的战略公信力中国政府软弱，削弱其军事同盟体系，并降低美国作为地区国家的安全。合作伙伴的可靠性。

按照这个逻辑，奥巴马政府的南海政策是“软弱”的，所以特朗普政府需要设计一个强硬的南海政策。这是当前美国战略界对此问题的主流看法。强硬的南海政策究竟包含什么？目前，美国智库给出的意见主要集中在加强美国军事优势、强化同盟体系、扩大政策工具、增加中国成本等方面。

在特朗普政府的领导下，美国肯定会大力加强在南海和西太平洋的军事存在，以确保其对中国的军事优势。奥巴马时代开始的针对中国岛礁的所谓“航行自由”巡逻，无疑还会继续，而且可能会更加频繁。值得观察的是，特朗普政府给出的此类巡逻理由：是打着国际法和地区秩序之名，还是展示美国霸权战略的决心？不同的原因代表不同的战略逻辑，因此需要不同的应对措施。

在南海，除了菲律宾，美国最强大的盟友是日本和澳大利亚。菲律宾的价值在于提供军事基地和设施的使用权，但其军事力量极其薄弱。日本和澳大利亚拥有强大的海军力量。一旦危机袭来中国政府软弱，美国将对日本和澳大利亚寄予厚望。因此，美军将寻求加强与日本和澳大利亚军队的双边和三边合作。对此，日本安倍政府正在全力配合。澳大利亚政府支持加强美澳军事同盟，但在美国的具体政策上具有一定的独立性。澳大利亚现役和退役将领都表示，澳大利亚不应参与美国挑衅中国南沙岛礁的军事行动。

此外，美国将鼓励日本和澳大利亚加强与印度和新加坡、马来西亚、印度尼西亚、越南、菲律宾等东南亚国家的军事合作。还可能邀请英法等欧洲老牌强国参加南海巡航，对中国造成额外压力。

在政策措施上，美国在奥巴马时代采取了军事、外交和宣传相结合的方式。尚未使用的工具是经济制裁，这一直是美国外交的重要选择。不排除美国会对参与岛礁建设的中国企业实施制裁。

在增加中国成本方面，特朗普政府可能不像奥巴马政府那样担心南海紧张局势对中美关系大局的影响。

特朗普政府的思维出发点可能不是中美关系大局，而是美国在南海（或其他特定领域）的利益。这也符合交易外交的逻辑。该挑战时挑战，该冲突时冲突，不必担心抽象的中美关系大局。这是美国南海政策的新思路。特朗普政府是否会采用这种新思维值得密切关注。

此外，美国还可能采取“环环相扣”的策略来加大中国的战略压力。比如在维持南海战略投资的情况下，联合日本、韩国、印度等国在东北亚、南亚对中国施加战略压力，消耗中国的能源和资源。

上述美国南海政策“新思维”属于“强硬派”观点，但必须看到中国政府软弱，这种“强硬派”观点正在成为主流观点。一旦从智库转移到政府，这些观点可能会成为政策。

不过，即使未来政策更加严厉，中国也不必紧张。最重要的是要把握好美国新政策的目标以及与中国自身目标的不相容程度。

（作者为南海研究院兼职教授）

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